1. Cosa sono

I voucher sono buoni formativi, rilasciati ai singoli lavoratori, generalmente su presentazione di progetti individuali, per la partecipazione ad attività formative.

Il voucher è assegnato al destinatario finale sulla base di un progetto, valutato dall'Amministrazione regionale/provinciale competente, e viene pagato all'organismo di formazione a
conclusione delle attività corsuali.

2. Come nascono e perché

La sperimentazione dei voucher è stata introdotta, a partire dal 1998, in alcune Regioni italiane e si è successivamente diffusa in altre regioni fino a coprire la quasi totalità del territorio nazionale[1].

In particolare tale sperimentazione si inserisce nell'ambito delle azioni di formazione continua a domanda individuale[2]di lavoratori occupati in applicazione della legge 236/93.

Il dispositivo è finalizzato a sostenere la realizzazione di progetti formativi presentati dai singoli lavoratori per dare risposta ad esigenze di aggiornamento e ampliamento di conoscenze e competenze professionali avvertite a livello individuale. La caratteristica principale delle azioni rivolte a percorsi individuali sta nel fatto che non è necessariamente richiesta la mediazione dell'azienda, ma viene riconosciuto un diritto soggettivo del lavoratore a formarsi secondo quelli che sono i propri bisogni,che possono anche non coincidere con quelli del settore nel quale lavora. Si delinea così una distinzione tra le esigenze dell'azienda e quelle del lavoratore, senza escludere d'altro canto
la possibilità che il progetto individuale sia condiviso con l'impresa, e che coinvolga anche le rappresentanze sindacali.

La modalità dell'offerta formativa nella formazione tramite voucher è quella della cosiddetta "offerta a catalogo". Per catalogo si intende un elenco, articolato secondo vari criteri ordinatori, dei corsi organizzati dai diversi Enti di formazione che operano a livello regionale e provinciale.

Questo dovrebbe aiutare il lavoratore a scegliere un percorso formativo ad hoc tagliato sulle proprie esigenze individuali. I settori formativi individuati nel catalogo devono prospettare una scelta ampia ed articolata al fine di consentire la partecipazione della maggior parte dei lavoratori, di creare nuove professionalità evitando l'obsolescenza delle qualifiche e delle competenze. Ogni Regione/Provincia adotta una propria modalità nella costruzione del catalogo.

3. Come vengono finanziati

Il principale strumento finanziario a sostegno dei voucher è costituito dalla legge 236/93[3].

A partire dal 1998, le Regioni possono infatti riservare una quota delle risorse assegnate dalle legge 236/93 per la formazione continua per sperimentare azioni di formazione dei lavoratori "a domanda individuale". Tale quota è costituita da un massimo del 25% delle risorse derivanti dal prelievo contributivo dello 0,30% del monte salari pagato dalle imprese come contributo integrativo per l'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione involontaria.

Ciò ha aperto la possibilità per il lavoratore di usufruire di un finanziamento pubblico attraverso un voucher, di valore variabile, da utilizzarsi per la partecipazione ad attività formative.

Il voucher viene assegnato al singolo lavoratore ma generalmente accreditato, dalla Regione/Provincia, direttamente all'ente di formazione che eroga il corso, previa documentazione che comprovi una frequenza pari ad almeno il 70-75% delle ore previste. Inoltre, il lavoratore è tenuto a partecipare in proprio ai costi fino ad un massimo del 20%.

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, di concerto con le Amministrazioni regionali/provinciali, ha successivamente provveduto ad alimentare e diversificare le risorse dedicate alle azioni di formazione "a domanda individuale" attraverso due ulteriori strumenti finanziari:

In particolare, la legge 53/00, nell'affermare il diritto dei lavoratori, occupati e non, alla formazione lungo il corso della vita, introduce il "congedo per la formazione continua" (art.6). Gli stanziamenti disposti dalla legge sono finalizzati a finanziare due tipologie di progetto:

Con riferimento al Fondo Sociale Europeo nell'ambito della programmazione 2000-2006 è stata prevista l'erogazione di voucher in tutti gli assi della programmazione che contemplano azioni rivolte alle persone.

Indipendentemente dalla fonte finanziaria, il valore economico assegnato al voucher varia da un minimo di 500 Euro a un massimo di 5.000 Euro.

 

Nell'ambito del Fondo Sociale Europeo è stato inoltre sperimentato un diverso strumento finanziario: il voucher aziendale. Questo strumento si presenta con caratteristiche comuni sia ai voucher individuali sia ai progetti formativi aziendali. Anche in questo caso il voucher è assegnato al singolo lavoratore ma viene erogato al titolare dell'impresa in quanto tale contributo andrà a finanziare la partecipazione dei lavoratori ad attività formative, generalmente inserite in un piano di formazione elaborato dall'impresa. Le attività di formazione vengono per lo più svolte al di fuori dall'orario di lavoro.

Nel complesso, l'introduzione del voucher aziendale permette di:

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali provvede ad erogare alle Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano le risorse loro assegnate dalla normativa corrente.

Le Regioni e Province autonome provvedono a mettere a bando le risorse loro assegnate. Nelle Regioni in cui è prevista delega alle Province sono quest'ultime a mettere a bando le risorse previste.

Le agenzie formative pubbliche e private che promuovono percorsi formativi tramite voucher sono individuate a livello regionale/provinciale attraverso criteri di affidabilità delle strutture e dei servizi, nonché dell'esplicita finalità formativa che le caratterizza.

Sono promotrici di tali attività formative anche le Università, gli Istituti scolastici, gli Enti provinciali di formazione professionale, e gli Enti che svolgono da almeno tre anni attività di formazione.

5. A quali target si rivolgono

Poiché le risorse devolute dalla legge 236/93 a sostenere l'erogazione di voucher sono derivanti dal contributo dello 0,30% del monte salari versato dalle imprese per il fondo relativo alla disoccupazione involontaria, i destinatari dello strumento sono i soli lavoratori dipendenti di aziende assoggettate al contributo.

Ciò nonostante molte Regioni, grazie all'impiego di risorse di altra origine utilizzate per lo stesso scopo (Fondo Sociale Europeo, legge 53/00), hanno via via ampliato e diversificato i target dei destinatari comprendendo le seguenti tipologie contrattuali:

Con riferimento alle sperimentazioni dello strumento del voucher nell'ambito della programmazione del Fondo Sociale Europeo (annualità 2002) si presentano di seguito i principali risultati[4].

L'analisi condotta ha anzitutto evidenziato la presenza di dispositivi per l'erogazione di voucher in quasi tutti i programmi operativi delle Regioni Ob. 3.

Per quanto attiene ai target destinatari dello strumento, non si rilevano incongruenze tra le scelte effettuate in fase di programmazione e in fase di realizzazione.

Le differenze più interessanti si riscontrano, al contrario, nei modelli organizzativi impiegati da Regioni e Province autonome.

Si va infatti dal caso della Regione Emilia Romagna dove la sperimentazione del modello di erogazione e gestione del voucher è demandato a soggetti terzi, al caso della Regione Umbria dove invece il modello appare già strutturato e caratterizzato dalla centralità del soggetto pubblico e dalle integrazioni a livello di sistema con gli altri attori della programmazione territoriale (servizi per l'impiego e agenzie formative).

In particolare, per quanto attiene al modello adottato dalla Regione Emilia Romagna, il soggetto terzo a cui è demandata l'erogazione e gestione dei voucher dovrà assicurare le seguenti attività:

Nella maggior parte delle Regioni e Province autonome l'applicazione del voucher è in genere associata alla presenza di cataloghi dell'offerta formativa finanziabile (non necessariamente circoscritti al mercato regionale). Con la costruzione dei cataloghi dell'offerta formativa, Regioni e Province intendono "governare" la domanda formativa dei lavoratori, indirizzandola verso percorsi formativi di particolare interesse per i fabbisogni professionali del territorio, o comunque di valore "trasversale" rispetto all'insieme del mondo del lavoro. Nei casi in cui tali cataloghi non sono disponibili vengono generalmente individuati, già in sede di avviso pubblico, gli enti e le istituzioni presso cui utilizzare i voucher.

In generale, rispetto all'attuazione dello strumento del voucher, si rileva che:

Le sperimentazioni fino ad ora realizzate hanno evidenziato la particolare fruibilità di tale strumento da parte delle piccole e medie imprese che, come è noto, rappresentano un importante segmento del tessuto produttivo italiano. Infatti, tale strumento permette di diversificare i processi formativi, mirandoli su singole professionalità. Ciò a differenza di quanto avviene nella formazione "seriale", generalmente rivolta alle professionalità di base e propria delle grandi imprese, che si caratterizza, al contrario, per essere ripetuta nel tempo con le stesse modalità di attuazione.

7. Problematiche emerse

Il principale elemento di debolezza del sistema di attuazione dei voucher è riscontrabile nella scarsa disponibilità di servizi in grado di supportare l'orientamento dei lavoratori attraverso l'analisi/bilancio delle competenze e azioni di vero e proprio counselling.

Infatti, nonostante l'orientamento sia ritenuto di grandissima importanza per la responsabilizzazione del lavoratore rispetto al proprio percorso formativo e nella scelta tra le diverse opportunità di formazione disponibili, la ricognizione delle esperienze regionali rileva che tale esigenza ha trovato applicazione pratica solo in alcune realtà.

Ciò è dovuto in primo luogo all'attuale stato di avanzamento di attuazione dei nuovi Servizi per l'impiego che, in alcuni casi, non hanno ancora attivato le funzioni più complesse. In molte realtà, quindi, i lavoratori si presentano e accedono alle opportunità formative in totale autonomia, senza usufruire di servizi specifici di supporto.

Pur riconoscendo la novità dell'offerta a catalogo nel panorama delle azioni di formazione professionale, essa comporta alcuni problemi legati alla difficoltà dei soggetti formativi privati a coordinare la propria azione con quella delle Amministrazioni pubbliche; la difficoltà delle agenzie formative di pagare il voucher a fine corso; nonché la difficoltà che le competenze acquisite dal lavoratore tramite il percorso formativo siano poi riconosciute (certificazione delle competenze).

[1]Nel 2001 le Regioni coinvolte nella sperimentazione erano: Valle d'Aosta, Piemonte, Lombardia, Provincia Autonoma di Bolzano, Veneto, Liguria, Toscana, Emilia Romagna, Marche, Abruzzo, Umbria, Lazio, Basilicata, Puglia, Calabria, Sicilia.

[2]Per "formazione continua a domanda individuale" si intende la formazione finalizzata al lavoro cui i lavoratori accedono in base a progetti elaborati a livello individuale.

[3]Isfol-Progetto formazione continua, La formazione continua in Italia. Rapporto 2003, novembre 2003

[4]Cfr ISFOL-Struttura di valutazione FSE, L'analisi della programmazione attuativa 2000-2002. Progress, giugno 2003